Er gilt als einer der versiertesten Grundgesetz-Kenner in Deutschland und ist dieser Tage ein gefragter Mann: Staatsrechtler und Rechtsphilosoph Horst Dreier (64) von der Universität Würzburg hat zwischen 1996 und 2000 einen dreibändigen Kommentar zum Grundgesetz herausgegeben, er gilt als Standardwerk. Von 2001 bis 2007 war Dreier Mitglied des Nationalen Ethikrates. Zum 70. Geburtstag des Grundgesetzes sprachen wir mit ihm über die Qualität der Verfassung – und Verbesserungsbedarf.
Frage: Herr Dreier, wie gut ist das Grundgesetz wirklich?
Prof. Horst Dreier: Allein die Tatsache, dass es seit 70 Jahren besteht, zeigt: Es kann nicht ganz schlecht sein. Aber die entscheidende Frage ist: Liegt der Erfolg am Grundgesetz selbst oder an den äußeren Umständen?
Wie lautet Ihr Befund?
Dreier: Ganz entschieden… an den äußeren Umständen! Machen wir ein Gedankenexperiment: Was wäre passiert, wenn man 1919 in der Weimarer Nationalversammlung den Text des Grundgesetzes verabschiedet hätte? Ziemlich sichere Prognose: Nach höchstens vier oder fünf Jahren wäre das Ganze kollabiert.
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Warum?
Dreier: Weil die Weimarer Verfassung die Krisenjahre bis 1924 nur dank der robusten Notstandskompetenzen des Reichspräsidenten überlebt hat. Friedrich Ebert hat es in diesen frühen Jahren zur Stabilisierung der Republik eingesetzt, Paul von Hindenburg in den späten Jahren ab 1930 zu ihrer Destabilisierung und Aushöhlung. Das Grundgesetz hatte 1949 überhaupt keine Notstandsverfassung – und brauchte sie nicht, denn wir waren ein besetztes Land.
Und welche günstigen "äußeren Umstände" haben das Grundgesetz gefestigt?
Dreier: Wir hatten ab den 1950er Jahren eine prosperierende wirtschaftliche Entwicklung. Und wir lebten unter der Sicherheitsglocke der Alliierten.
Das heißt, das Grundgesetz hatte einfach Glück?
Dreier: Das klingt nach einem Lottogewinn. Ich würde sagen: Es waren sehr gute, günstige Rahmenbedingungen. Und hinzukommt: Nach 1919 haben sich viele zurückgesehnt nach den vermeintlich guten, stabilen Zeiten der Monarchie. Nach 1945 war das Vorgängersystem derart diskreditiert, dass sich keiner mehr danach gesehnt hat.
Aber hat nicht umgekehrt das Grundgesetz die Bundesrepublik erst gesellschaftlich entwickelt und geprägt?
Dreier: Im Laufe der Jahrzehnte ja. Aber in der ersten Phase nach der Verabschiedung waren Interesse und Begeisterung für das Grundgesetz nicht besonders stark. Welche unglaubliche Rolle einmal die Grundrechte spielen würden, davon konnten die Mitglieder des Parlamentarischen Rates 1949 schlichtweg keine Vorstellung haben. Das Grundgesetz hat durch seine Anlage ein großes Möglichkeitsspektrum eröffnet. Daraus wurde viel entwickelt, mit kräftiger Unterstützung des Bundesverfassungsgerichts. Und die Staatsorganisation wurde durch ein stabiles Parteiensystem gestützt. Heute haben wir wieder eine stärkere Zersplitterung, teilweise wie Anfang der 30er Jahre in Weimar, wenn auch ohne vergleichbare Extreme.
Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung mit, heißt es im Grundgesetz. Dagegen sind Volksabstimmungen nicht vorgesehen. War man nach der Weimarer Erfahrung zu skeptisch gegenüber dem Volk?
Dreier: Nein, das war nicht der wahre Grund. Sonst wären Elemente direkter Demokratie ja nicht in den Landesverfassungen von 1946 und 1947 ganz selbstverständlich verankert worden, wie etwa in Bayern. Die Ablehnung im Parlamentarischen Rat hatte in Wirklichkeit mehr mit der deutschen Teilung und dem heraufziehenden Kalten Krieg zu tun. Mittlerweile kennen alle 16 Bundesländer Elemente direkter Demokratie wie Volksbegehren und Volksentscheide. Nur auf der Ebene des Bundes fehlen sie nach wie vor.
Ein Manko?
Dreier: Ich wäre sehr dafür, die direkte Demokratie ins Grundgesetz aufzunehmen. Die Möglichkeit ist in Artikel 20 ja angelegt: Die Staatsgewalt wird vom Volke "in Wahlen und Abstimmungen" ausgeübt. Für Wahlen haben wir Regelungen, für Abstimmungen – also Volksbegehren und Volksentscheide – haben wir sie nicht. Es spricht grundgesetzlich nichts dagegen, sie einzuführen, im Gegenteil: Wenn unsere Verfassung die Möglichkeit in Art. 20 ausdrücklich vorsieht, sollte man das auch ausgestalten. In Bayern haben wir doch sehr gute Erfahrungen mit Volksentscheiden gemacht. Die üblicherweise gegen Volksentscheide vorgebrachten Bedenken lassen sich leicht widerlegen.
Könnten Volksabstimmungen dazu beitragen, dass sich die Bürger stärker mit dem Staat identifizieren?
Dreier: Wenn die Bürger über Volksentscheide gestaltend tätig werden und über Sachfragen entscheiden können, dann bindet sie das ein Stück weiter an das politische Gemeinweisen. Das haben wir doch in Bayern mit "Rettet die Bienen" erlebt. Oder die befriedende Wirkung des Volksentscheides zum Rauchverbot in Gaststätten. Seitdem das Volk gesprochen hat, herrscht an der Front vollständige Ruhe.
Sehen Sie an weiteren Stellen Änderungsbedarf im Grundgesetz?
Dreier: Ich bin da skeptisch. Die Bundestagsdebatte hat ja gezeigt: Die einen wollen Kinderrechte, andere den Klimaschutz oder Regelungen fürs Internet festschreiben. Wieder andere wollen den Vergesellschaftungsartikel streichen. Das ist die reinste Wünsch-Dir-Was-Veranstaltung! Ich habe immer stärker den Eindruck, die Parteien sehen Änderungen im Grundgesetz als politische Trophäe. Eine Verfassung hat die Funktion, Spielregeln für den politischen Prozess festzulegen, nicht aber die politischen Inhalte im Detail festzuschreiben. Das Grundgesetz ist flexibel und ausdeutungsfähig genug. Nehmen Sie Kinderrechte: Natürlich haben Kinder Rechte, auch wenn das Wort nicht im Grundgesetz auftaucht.
Aber werfen Veränderungen wie Digitalisierung und Künstliche Intelligenz nicht völlig neue ethisch-rechtliche Fragen auf, die auch ein Grundgesetz beantworten müsste?
Dreier: Nicht jedes neu aufkommende Thema muss im Grundgesetz verankert werden, wenn die Herausforderungen im politischen Prozess zu bewältigen sind. Ich würde den Mehrwert nicht sehen. Mir scheint die Gefahr viel größer, dass man zu einem Thema nach jetzigem Kenntnisstand etwas ins Grundgesetz schreibt und erst später merkt, welche Fesseln man sich angelegt hat. Denn eine Änderung ist dann nur noch mit Zweidrittelmehrheit möglich.
Ist das der Charakter einer so genannten "atmenden" Verfassung, die sich durch Ableitungen immer wieder erneuert?
Dreier: Man kann hier von einem "living document" sprechen. Die Grundrechte sind ein wunderbares Beispiel, wie sich das Grundgesetz durch Interpretation immer weiter fortentwickelt hat. Das ist der bessere Weg, weil man sich mehr Flexibilität bewahrt. Das Grundgesetz ist eine Rahmenordnung.
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Und wie wehrhaft wäre diese Rahmenordnung, wenn sich die Verhältnisse im Land deutlich verschlechtern sollten oder Demokratiefeinde attackieren?
Dreier: Zu deren Abwehr haben wir einige Instrumente im Grundgesetz, etwa das Verbot politischer Parteien oder von Vereinigungen. Vom Verbot von Vereinigungen wurde schon hunderte Male Gebrauch gemacht, in den letzten Jahren überwiegend bei islamistischen oder rechtsextremen Vereinigungen. Das Mittel des Verbotes einer politischen Parteien ist natürlich dann schwierig einzusetzen, wenn diese über 20 oder 30 Prozent der Wählerstimmen verfügt. Und wenn die Wähler mehrheitlich Parteien ihre Stimmen geben, die diesen Staat abschaffen wollen, wie am Ende in Weimar – dann können sie nichts mehr machen. Keine Demokratie ohne Demokraten. Wenn der gesellschaftliche Rückhalt fehlt, geht das Schiff unter.
Müssen wir in Sorge sein?
Dreier: Es gibt keine hundertprozentige Sicherheit. Aber das Grundgesetz hat kaum offen erklärte Feinde – ganz anders als die Weimarer Verfassung, die permanent von rechts und links angegriffen wurde. Das Grundgesetz wird breit akzeptiert. Sorgen wir dafür, dass das so bleibt.
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Zum Jubiläum hin ist fast eine Euphorie für das Grundgesetz zu spüren. Suchen die Menschen in Zeiten des beschleunigten Wandels Halt im Verlässlichen?
Dreier: Das scheint mir plausibel. Da ist das Grundgesetz ein Anker der Stabilität. Und 70 Jahre sind wirklich eine stolze lange Zeit für eine Verfassung, das ist nicht selbstverständlich.
Wenn Sie sich einen Artikel über Ihr Bett hängen würden – welcher wäre es?
Dreier: Ich würde Artikel 1, Absatz 2 nehmen: "Das Deutsche Volk bekennt sich zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt." Das ist das beste Beispiel für die Verknüpfung von Verfassungsrecht und Rechtsphilosophie. Hier klingt das Gedankengut von John Locke und Immanuel Kant an. Daran kann man sehen, wie tief die Sozialphilosophie der Aufklärung die Gestalt freiheitlicher Verfassungsstaaten geprägt hat. Das spiegelt meine beiden wissenschaftlichen Schwerpunkte wider, Verfassungsrecht und Rechtsphilosophie.